Morgan Lewis

Editorial von Dr. Axel Spies in der aktuellen MultiMedia und Recht

  • datum:

    27. Feb. 2017

Wenn keiner etwas Genaues weiß, ist ein Scheunentor für Spekulationen geöffnet. Genau weiß niemand, wie es nach der Amtseinführung der Trump-Administration mit dem TK-Sektor weitergeht, den die Federal Communications Commission (FCC) regelt. Die Spekulationen reichen von einer Rücknahme der FCC-Regeln zur Netzneutralität (Open Internet Order, vgl. Spies, MMR-Aktuell 2015, 367980) über ein Einstellen der Vollstreckungsmaßnahmen gegen unbotmäßige Carrier, „Soft Touch"-Regulation, bis zur weitgehenden Abschaffung der FCC. Letzteres propagiert u.a. Mark Jamison, ein Berater in Trumps „Tech Policy Transition Team". Die Zeit der TK-Monopole sei vorbei und eine Regulierung der Marktteilnehmer durch eine spezielle Behörde nicht mehr erforderlich. Jamison gehört zusammen mit Jeff Eisenach und Roslyn Layton vom konservativen American Enterprise Institute zum Brückenkopf (Landing Team) der Trump-Administration für die FCC. Kürzlich sind noch Carolyn Roddy (Professorin an der Atlanta John Marshall Law School) und David Morken (CEO von bandwidth.com) hinzugekommen. Das Team soll umfangreiche personelle Umbesetzungen bei der FCC vorbereiten und arbeitet an einer Neuorganisation der Behörde. Im Zuge des Machtwechsels nimmt der Präsident insgesamt rd. 4.000 Neuernennungen bei den US-Bundesbehörden vor, von denen rd. 1.000 der Zustimmung des Senats bedürfen. „Personnel is policy" heißt es in Washington.

 

FCC-Chef geht von Bord

Die FCC ist ein Kollegialorgan, das von bis zu fünf Kommissaren geleitet wird. Die fünf Kommissare der FCC und einige Bereichsleiter, die als politische Beamte gelten, sind vom Regierungswechsel betroffen. Üblicherweise stellt die regierende Partei (also jetzt die Republikaner) drei Kommissare, darunter den FCC-Vorsitzenden, und die andere Partei zwei. Der FCC-Vorsitzende Wheeler, der von Präsident Obama ernannt wurde, ist bereits kurz vor der Amtseinführung von Präsident Trump zurückgetreten. Politiker, die Trump nahestehen, beschuldigen Wheeler schon seit langem, die FCC-Regulierung über Gebühr mit „Politik durchsetzt" zu haben. Die zwei der Republikanischen Partei zugehörigen Kommissare werden wohl im Amt bleiben. Gleiches gilt für die von den Demokraten nominierte FCC-Kommissarin Clyborn, deren Amtszeit noch weiter läuft. Unklar ist das politische Schicksal der FCC-Kommissarin Rosenworcel, die der Demokratischen Partei nahesteht. Deren Amtszeit ist ausgelaufen, ohne dass sie der Senat für eine zweite Amtszeit bestätigt hat. Obama hat sie kurz vor Ablauf seiner Amtszeit erneut nominiert. Da bislang Rosenworcel vom Senat nicht nachträglich für eine zweite Amtszeit bestätigt wurde, kommt es ab Wirksamwerden des Amtsverzichts von Wheeler ohne sie zu einer Mehrheit von 2:1 FCC-Kommissaren für die Republikaner. Geschäftsführend hat der dem republikanischen Lager zugehörige Kommissar Pai das Amt des FCC-Vorsitzenden mindestens bis 2018 übernommen. Damit besteht ab sofort die Möglichkeit für die FCC, erhebliche Teile der FCC-Regulierung der letzten Jahre wieder rückgängig zu machen. Pai hat allerdings angekündigt, statt auf Konfrontation mehr auf Konsens in der FCC zu setzen und FCC-Entscheidungen nicht einfach durchzuboxen - im Gegensatz zu den vielen kontroversen 3:2-Entscheidungen unter Wheeler.

 

Die FCC „an die Leine nehmen"

Der Druck auf die verbleibenden FCC-Kommissare ist hoch. Pai hat angekündigt, die Umsetzung der FCC Transparency Order vorerst nicht vollstrecken zu wollen. Anderenfalls müssten viele kleinere Internetzugangsanbieter ihren Kunden gegenüber ihre Preisgestaltung und Leistungsmerkmale detailliert aufdecken. Bei anderen Themen wird es sehr vom neuen Vorsitzenden abhängen, welche Schwerpunkte er setzt und wie er die Tagesordnung für die Sitzungen der Kommissare bestimmt. Das große Bieterverfahren im 600 MHz-Bereich für die Zuteilung von Spektrum wird ohnehin wie geplant weitergehen. Beobachter vermuten, dass der neue Vorsitzende in Übereinstimmung mit der generellen Linie der Trump-Administration die FCC „an die Leine" nehmen wird. Die FCC sei über Jahre ohne Grenzen in der regulatorischen Landschaft herumgelaufen, meinte ein ehemaliger FCC-Kommissar kürzlich. Präsident Trump hat sich bislang selbst nur vage zu bestimmten TK-Themen eingelassen. Schon am Anfang des Wahlkampfs bezeichnete er die Open Internet Order in einem Tweet als „Machtanmaßung von oben" (top-down powergrab). Ein Indikator für die neue Richtung ist, dass die Kongressabgeordnete Marsha Blackburn (R-Tenn.) den Vorsitz des Communications Subcommittee im Repräsentantenhaus übernehmen soll. Sie gilt als eine entschiedene Gegnerin der FCC Transparency Order und gehört zu Trumps Transition Team.

 

Mit der politischen Schützenhilfe der neuen Mehrheit im Kongress könnte der Machtwechsel bei der FCC das Ende der Open Internet Order von 2015 bedeuten, die die FCC mit 3:2 Stimmen beschlossen hatte. Dann könnten die Breitbandanbieter enger als bisher mit den Inhalteanbietern zusammenarbeiten. Sportangebote (in den USA z.B. zusammen mit der National Football League) und Zero-Rating könnten dann Hand in Hand gehen. Bei Zero-Rating geht es um die Frage, welche Inhalte bei Datenvolumen und deren Obergrenzen für die Kunden nicht angerechnet werden dürfen. Dazu gibt es einen neuen (umstrittenen) FCC-Report v. 11.1.2017. Allerdings müssen die neuen FCC-Kommissare darauf achten, dass das regulatorische Pendel nicht zu stark in die andere Richtung schwingt und zu Unsicherheiten bei der Investitionsplanung führt. Vor großen Änderungen wird es wie immer öffentliche Anhörungen geben (notices of public rulemaking).

 

Datenschutz von Breitbandkunden

Ein ähnlicher Streit bahnt sich bei den neuen Regeln zum Datenschutz für die Kunden von Breitbandanbietern an. Zu diesem Bereich gibt es schon detaillierte FCC-Regelungen (CPNI). Die FCC hat dazu im Oktober 2016 erheblich weitergehende Regeln erlassen, wonach u.a. die Weiterverarbeitung von personenbezogenen Daten der ISP-Kunden für andere Zwecke einwilligungspflichtig ist (s. Spies, ZD-Aktuell 2016, 377151). Gegen die neuen Regeln laufen die kleineren Anbieter und einige Senatoren der Republikanischen Partei schon seit einigen Monaten Sturm. Wheeler hat sich am 18.12.2016 mit einem Schreiben an die Kritiker gewandt und die neuen - für deutsche Verhältnisse eher selbstverständlichen - Privacy-Regeln „seiner" FCC verteidigt. Dahinter steht allerdings ein viel bedeutenderer Streit, nämlich darüber, welche Befugnisse die FCC im Bereich Privacy haben soll und wie weit die Kompetenzen der Federal Trade Commission (FTC) als Verbraucherschutzbehörde gehen (vgl. Spies, MMR 2016, 357). Damit wird sich die Trump-Administration ebenfalls beschäftigen müssen.

 

Weitere Baustellen: Breitbandausbau, Universaldienst, US-Unternehmenskäufe

Mehr Kontinuität ist beim Breitbandausbau zu erwarten. Trump kommt bekanntlich aus der Baubranche. Beobachter rechnen mit einer neuen Initiative der US-Regulierung zur Förderung der Infrastruktur, ähnlich wie das noch laufende BTOP-Programm (Broadband USA) aus dem Jahr 2015. Eine Faustregel in den USA besagt, dass eine Million an Breitbandinvestitionen zu mindestens 20 neuen Arbeitsplätzen führt. Die Schaffung neuer Jobs ist ein Hauptanliegen des neuen Präsidenten. Wahrscheinlicher als direkte Subventionen sind neue Steueranreize zum Breitbandausbau (Infrastructure Tax Credits).

 

Auch eine Reform des Universaldienstes und der Beiträge zu seiner Finanzierung stehen für das Jahr 2017 an. Mit einer Reform an Haupt und Gliedern können sich beide großen Parteien anfreunden. Die Reform muss den Wunsch nach Breitbandinvestitionen in ländlichen Gebieten geziemend berücksichtigen. (Rural) Carrier sollen auch in Gebieten schnelle Leitungen verlegen, in denen sie keine Profite erwirtschaften können. Auch nach Jahren der Reformdiskussion versickern viele der Beträge aus dem Füllhorn des Universaldienstes vielerorts nutzlos.

 

Ein weiterer für Investoren wichtiger Bereich: Ein Unternehmenserwerb in den USA im TK-Bereich könnte zukünftig schwieriger werden. Dies gilt z.B. für den geplanten Zusammenschluss von Sprint und T-Mobile. Die US-Kartellwächter (mehrere Behörden einschließlich der FCC) werden sich sehr genau anschauen, ob der Zusammenschluss nicht den Sicherheitsinteressen der USA zuwiderläuft und dass keine Jobs ins Ausland verlagert werden. Es wird weiterhin Aufgabe des Team Telecom sein, diese Fragen zu entscheiden. Team Telecom ist ein behördenübergreifendes Gremium, das bei Zusammenschlüssen im TK-Bereich tätig wird. Derzeit läuft bei der FCC ein Regulierungsverfahren, das für mehr Transparenz bei den Entscheidungen dieses recht obskuren Gremiums sorgen soll (vgl. Spies, MMR-Aktuell 2016, 382499). Der neue Präsident hat sich bislang nicht klar zur Genehmigungsfähigkeit des großen, den TK-Sektor betreffenden Mergers AT&T / Time Warner und zum umstrittenen Zusammenschluss von T-Mobile geäußert.

 

Insgesamt betrachtet fällt auf, dass die TK-Themen in Washington ähnlich gelagert sind wie in Europa. Abgesehen von den Personalentscheidungen ist durch Trump weniger Einmischung in FCC-Angelegenheiten zu erwarten als unter Obama, als das Weiße Haus mehrfach aktiv für Wheeler öffentlich aufgetreten ist. Obama hatte sich selbst für die Regelung der Netzneutralität ins Zeug gelegt. Das hat die Themen ins Politische gezogen. In welchem Umfang sich der neue Kongress mit seiner übervollen Reformagenda in die technischen Themen einmischt, muss sich erst noch zeigen. Rep. Greg Walden (R-Ore.) ist der neue Vorsitzende des federführenden Commerce Committee des Repräsentantenhauses und damit eine Schlüsselfigur. Eine Reform des Telecom Act von 1996 müsste wohl dort in Angriff genommen werden. An Reformvorschlägenmangelt es jedenfalls nicht.

 

Washington, im Februar 2017

 

Dieser Editorial wurde veröffentlicht in der aktuellen Ausgabe der MMR MultiMedia und Recht

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Kontakt:

Dr. Axel Spies 

Rechtsanwalt, C.E.P. (Paris) 

axel.spies@morganlewis.com